[热点专栏] 绩效评价新领域小知识科普专栏——地方政府债务篇（一）

导读：近年，地方政府债、政府投资基金、PPP等一些新形式的资金筹集、资金使用模式应用越来越广泛。据小景所知，地方财政部门也在积极探索相应领域的绩效评价工作。近期，小景打算整理一些关于地方政府债务的基础知识，分享给大家。

今天我们先来了解一下地方政府债券的发展历程，看看他的前世今生都经历了什么吧。

“地方债”指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券，是地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证。它是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的，其收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度。

纵观近年我国陆续出台的地方政府债券融资管理的相关法规与政策，呈现出一条完整的地方政府债券融资模式的阶段性演化轨迹，即从特许条件外禁止发债，到突破1994年版预算法限制的中央代发试点阶段，最终到有新预算法保障的省级政府限额内自主发债等几个标志性的阶段，反映出地方政府逐步取得自主债券融资的演化过程。

   在2014年之前，我国一直以1994年颁布的《预算法》为核心的财政法律禁止政府进行债务融资。但是法律的命令禁止并未完全阻止政府部门进行债务融资的活动，各级政府以多元化的方式绕开法律法规的约束进行相关的债务融资活动。2009年为了应对全球金融危机，中央政府4万亿的财政刺激来维持国内经济，而财政部发行2000亿规模的地方债，突破了我国一直以来政府不得举债的限制。

   在2009-2014年的五年时间中，中央政府不断颁布新的条例，我国地方政府债务经历了不同阶段的演化，以下就是各个演化阶段的大概内容：

第一阶段( 2009-2010 年)：配合宏观经济调控政策出台的特许发债政策阶段。2009年十一届全国人大常委会第十八次委员长会议发布《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》，这篇报告中确定了地方政府债券发行的操作性文件，规定地方政府债券的发行方式为“中央政府代发、代办还本付息”，这一开端第一次突破了1994年《预算法》的限制，将地方政府作为合法的债券融资主体推上历史舞台。在这一阶段，地方政府债务全部由财政部统一代发，再转贷个地方，具有较强的政府信用保证；其次，这阶段的地方政府债券的认购方是各大银行和保险等金融机构，期利率是通过市场化招标来完成的。

第二阶段（2011-2013年）：突破1994年颁布的《预算法》限制，发布试点模式的自主发债政策阶段。2011年国务院批准上海市、浙江省、广东省、深圳市四省市展开地方政府自行发债试点，这是改革开放以来中央首次允许有限数量的地方政府直接发债。本次改革允许试点省市就债券期限、每期发行数额、发行时间等要素与财政部协商确定，债券定价机制由试点省( 市)自行确定( 包括承销和招标)。这一阶段虽然由试点省市自发自还，但还是有中央政府代办还本付息，在地方政府无法足额偿还本息时，财政部采取中央财政垫付方式代为还本付息，还有很强的中央政府信用。其次，本次发行的开放推行市场化的定价机制，文件规定可以由试点省市自行确定.

    2011年地方政府债券发行端的开放预示着地方政府债券融资的市场化取向，同时也反映了市场对地方政府债券需求的增长。相关数据表示，2011年-2013年期间，地方政府债券发行总规模分别为2000亿元、2500亿元和3500亿元，逐年在增加。

第三阶段（2014年-至今）：基于新《预算法》有关地方政府债券融资的制度框架，出台具备法律基础的地方政府债券政策阶段。国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发［2014］43号)以及2014年5月22日财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，大力推进地方政府债券的改革，已正式发文的形式放开地方政府债券的发行自主权。这一阶段将第二阶段中依赖财政部代办还本付息的方式装变为了发债政府自行还本付息的模式。同时，在2014年，还增加了北京、青岛、江西和宁夏四个“自发自还”的试点地区，2015年则发展为各个省市均可自主发行；在债券期限方面，由2013年的3、5、7年延长至5、7、10年，期限的增加也给地方政府债券增加了风险，所以，在政策文件中也明确要求试点地区要按照相关规定对发行的地方政府债券进行信用评级。

8月31日新《预算法》的颁布，阻碍地方政府进行合法债务融资的法律障碍被解除，内容规定：经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措；举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。开放了发债自主权，市场的风险也会大大增加，在近几年的发展过程中，中央政府以及财政部也根据出现的问题颁布了很多规范市场、规避风险、提高公平性的政策文件，这对地方债的发展会有很大帮助。

中景瑞晟研究部