一、大型综合类项目的特点

随着财政收入的增加,财政支出形式趋于多样化，大型综合类项目逐渐成为政府部门财政项目支出的主要形式。本文中的大型综合类项目，是指为指导和促进社会某一领域发展，由政府部门颁布相关支持和扶助政策，并投入大量财政资金的项目支出，实际支出中主要投向群众最需要、最关心、受益群体广的民生领域，或区域重点扶持产业领域，如科技、金融、旅游、服务业等。

与一般财政支出项目不同，大型综合类项目往往存在覆盖范围广、拨款金额高、参与组织多、影响周期长等特点，资金投入后能够较深入的影响一个行业或者领域的发展，项目的申请、实施、监督等环节涉及多个政府部门、多个企业单位，且多数项目实施周期长，效益显现具有滞后性。

与一般项目绩效评价仅需考虑单一项目目标设置、管理过程及绩效实现情况不同，由于大型综合类项目存在前述的复杂性、多元性，对其进行绩效评价时，不仅要从项目管理的角度出发，对项目组合或项目集的资源（资金）分配、实施计划、监控管理等进行分析，还需考虑大型综合类项目“整体+个体”的特殊情况，自上而下地对整体目标进行细化分解，以落实到每个政策支持点及项目上，自下而上的总结绩效，以综合评价整体支出的效果。

为了探讨如何对大型综合类项目进行绩效评价，本文以A市支持中小企业发展专项资金为例，探讨分析大型综合类项目评价角度、评价思路及评价方式的转变。

二、A市支持中小企业发展专项资金

（一）项目背景

本项目属于大额项目资金，是为贯彻落实《中华人民共和国中小企业促进法》，改善A市中小企业经营和融资环境，促进中小企业健康发展，A市设立支持中小企业发展专项资金，用于支持中小企业公共服务体系建设，支持小微企业孵化空间和服务场所建设，支持融资租赁机构、担保机构、再担保机构为中小微企业提供融资租赁、融资担保服务。

Z部门作为A市中小企业工作主管部门，负责编制资金年度支出计划、资金申请指南，按职责分工负责开展项目受理、现场考察或委托中介机构进行项目评审、专家评审、会签下达资金支持计划，跟踪监督项目实施及验收等工作。

（二）项目内容

该专项201X年资金规模K万元[1]，其中支出补助、奖励等资金Q万元，用于支持中小企业公共服务平台项目、小企业创业基地项目、小微担保机构奖励项目；项目评审费J万元，用于开展项目评审、方案评审等工作。

（三）评价思路和评价方式的转变

该专项资金体量大、子项目多、管理层级多、资金支持方式多，如果按照一般项目进行评价，一方面是无法充分收集数据，可能影响评价结果的真实性；另一方面，也难以充分发现资金分配、管理及绩效方面存在的问题。

为了科学开展评价工作，工作组在设计评价思路及评价方案时，充分收集并对比了其他省市的同类政策，结合专家意见，最终拟定了“全面收集数据的基础上，对专项资金进行分类分层，按一定原则抽取项目开展重点调研及分析，按照支持方向、支持方式等进行因素分析，以期全面分析评价专项资金特点及效果”的评价思路，辅以调研、调查、数据分析等方式对专项资金进行了综合分析。

1.通过对其他省市同类政策进行梳理及对比，对专项资金支持项目进行分层分类。

结合以往对此类项目的评价经验，工作组从专项资金的目标出发，分析得出与目标实现有关的三个要素，即：资金支持领域、支持对象及支持方式（如图1），这三个要素相互关联，影响专项资金目标的实现程度。

在此基础上，工作组围绕上述三个要素，对A市、上海市、深圳市、浙江省等多个省市有关支持中小企业的财政支出政策进行了分析对比。

从表1中可以看出，虽然侧重点不同，但在支持领域方面，各省市政策主要集中在两个政策支持点，即直接支持中小企业、支持中小企业服务体系建设（平台、基地、第三方机构），在支持方式方面，各省市主要也普遍采用补助、奖励、贴息等方式。据此，工作组对A市该项专项资金当年数据进行了详细分析。

从上述分析可以看出，专项资金中以补助方式投入最大，其次为奖励、贴息，主要用于支持服务体系建设，优化创新创业环境，降低中小微企业创新创业成本。

2.针对项目分类，明确评价关注点，分类收集统计信息和相关数据。

根据上述分析，工作组结合项目申报内容及不同支持方式的特点，按照公共服务体系建设项目和创新融资项目的差异性，明确了不同的关注点：

3.根据评价重点收集评价资料，开展项目调研。

在完成前述分析后，工作组按照公共服务体系建设项目、创新融资项目分别编制资料清单、项目执行情况报告模板等，设计现场调研提纲、调查问卷，并按照资金支持额度、支持方式、所属领域等选取项目实施单位进行调研。针对公共服务体系建设项目，重点调研在项目建设周期内实现的服务效果，沟通项目申报建设内容完成情况、预期绩效目标完成情况，调查平台基地服务开展情况、入驻中小企业对平台基地服务的满意度。针对创新融资项目，沟通创新融资业务开展情况。

4.对分析数据及调研情况进行汇总，综合分析专项绩效。

调研工作结束后，工作组根据项目实施单位提交的项目绩效统计表、项目目标完成情况与计划对比表和项目资金支出情况明细表，统计新增及改造中小企业公共服务平台面积、新增年服务企业能力、为小微企业提供创业服务空间、创新融资额度等目标完成情况，整理分析项目实施单位调查问卷结果（如图3、4），对专项资金整体效果进行总结评价。

三、工作亮点及不足

以往的项目支出绩效评价工作主要依据项目单位提交的相关项目资料而展开，但在大型综合类项目的评价过程中，工作组充分应用调研调查、文献资料收集、数据分析等评价手段，从关注管理过程的评价角度，更进一步从支持方式、支持方向等角度对财政支出效率、效果进行分析：

1.利用管理思维分析项目资料。在开展专项资金绩效评价的过程中，工作组开展了扎实的前期基础工作，充分研究讨论评价要点，利用多种方式对相关政策、项目资料进行了梳理、分析，深入分析了解政策目的、政策措施等情况。

2.充分开展调研调查。评价工作中，通过全覆盖式的现场调研工作，全面了解公共服务体系建设项目、创新融资项目建设情况和评审项目开展情况；通过绩效数据收集和满意度调查，全面统计分析子项目绩效信息，获取项目实施单位和服务企业两个层级的满意度反馈。

但从前文分析中可以看出，大型综合类项目实际上存在着投入周期长、效益显现滞后的特点，实际上，多数大型综合类项目也往往是财政支出政策的落地措施，在这样的情况下，如果以一个预算年度为周期对大型综合类项目进行绩效评价，获取的数据往往难以充分反映总体效果，与财政支出政策延续性、稳定性的要求也不太相符，不利于全面评价财政资金支出效益，如案例中针对A市支持中小企业发展专项资金的评价，是基于对当年度财政资金投入效果的评价，历史数据、行业数据获取还不够充分，实际评价过程中无法对项目近年来的资金支出效益进行比对分析。

此外，财政资金在某一领域的投入结果，往往也受到其他相关政策措施的影响，对于存在多个影响因素的领域，如产业发展领域，单就某一方投入进行分析，也难以充分总结分析财政资金在该领域的综合效果，这就需要在评价中更进一步采用因素分析等方法，以提高评价结果的科学性。

[1]全文对关键性数据脱敏处理。