中景视角|W区棚户区改造项目财政承受能力评估 案例分析
李可 任晓彤
棚户区改造项目是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程，该项工程的实施旨在加强和完善棚户区周边道路、广场、教育、商业等基础设施，提升居住环境人气指数，带动城市整体环境的改善，进一步解决就业、养老等社会问题，是推动新型城镇化的重要举措。2017年10月，国务院常务会议宣布实施2018年到2020年3年棚改攻坚计划，确定了再改造各类棚户区1500万套的目标。同时，住建部下发的2019年的棚改计划中，明确提出将取消“政府购买棚改服务”模式，对于新开工的棚改项目，不得以政府购买服务的名义变相举债或实施建设工程，而是要求以发行地方政府债券方式(棚改专项债)为主进行融资。这一举措将进一步控制政府隐性债规模，但是地方政府财力有限，财政资金能否承担棚改专项债及其他相关棚改成本成为了亟需论证的问题。
在此背景下，B市财政局、住建委、重大办三部门联合下发了《关于开展棚户区改造财政承受能力论证评估有关工作的通知》，要求各区申报棚户区改造任务计划时，首先开展财政承受能力评估，在统筹本区重点事项财政资金需求的基础上，对2019年预计开工的各棚改项目的资金平衡情况、资金筹措情况及财政资金的承受程度等进行论证，进一步加强地方政府隐性债务的风险管控，保证财政资金的使用安全。
注：本文中关于W区一般公共预算财力、政府性基金预算财力及政府债务情况等财力计算数据均为虚拟数据。
一 、案例内容及评估思路
W区棚户区房屋建设年代较早，建筑密度高，房屋破旧低矮，环境卫生多不达标，居民生活质量差，消防和治安隐患较大。为改善棚户区群众生产居住生活条件，提升区域形象及城市功能，W区住房和城乡建设委员会（以下简称“区住建委”）申请设立W区棚户区改造项目。受W区财政局委托，我公司承担了该项目的财政承受能力评估工作，旨在合理评估W区财力是否可承担棚户区改造项目实施产生的压力。评估工作组在多次与区财政局、住建委和各棚改项目负责单位研究沟通的基础上，形成了清晰明确的评估思路，具体如下：
图1:财政承受能力评估思路图
(一) 识别W区财政出资能力
工作组综合W区棚改项目特点及有关政策要求，认为对该区财政出资能力的识别既要考量地区总体经济实力，又要分析当地总体财政实力和债务状况。其中，总体经济实力包括对主要经济指标及产业结构变动的定量分析，也关注影响经济发展的区位优势，全面反映地区未来经济发展潜力，是对W区动态财力的展现；对W区总体财政实力的分析可合理预估未来该区综合财力和可支配财力，明确项目财政出资来源，夯实财政承受能力评估论证的基础，是对政府静态财力的展现；对W区政府债务状况的摸底有利于全面了解政府债务限额、余额情况，从而提示财政出资风险，保障财政资金使用安全。
1.分析地区总体经济实力
工作组通过比对近年来W区地区生产总值增速、一般公共预算收入、社会消费品零售额以及全区人均可支配收入等主要经济指标的变化以及其在B市所占的经济地位，得出W区整体经济快速增长，主要经济指标稳中向好的结论。同时，充分考虑近几年国家及B市的产业规划、政策对W区的影响，结合近五年W区三次产业机构的变化分析，得出W区经济结构逐渐由第一产业向二三产业转变，产业结构不断升级，经济有望保持持续、快速增长。W区经济结构变化入下表所示：
2.分析W区政府债务情况
通过财政局提供的相关数据了解，截至2018年底，W区政府债务限额为278.75亿元，较2017年末增长9.83%，其中一般债务限额和专项债务限额分别为113.25亿元和165.50亿元。债务余额方面，从政府债务规模和增速来看，截至2018年底，W区政府债务余额为225.26亿元，政府债务率为83.36%，低于全国人大常委会划定的债务率红线（100%），因此分析认为W区在经济发展和城市建设过程中形成了一定规模的政府债务，但政府债务率较低，风险可控。
3.估算棚改项目延续期内W区可支配财力
依据W区财政决算统计数据，工作组测算了近三年政府财政实力，包括一般公共预算财力、政府性基金预算财力、国有资本经营预算财力及预算调节稳定基金，在此基础上，结合数据变化趋势对棚改项目延续期内W区可支配财力进行预测。
一般公共预算财力，通过测算近三年W区一般公共预算财力平均增长25.35%，依据前文对总体经济实力的分析，未来W区一般公共预算财力有望保持平稳增长。但是，鉴于前两年受政策及整体宏观经济环境影响，一般公共预算增长趋势波动较大，按照保守估计原则，本次测算以2019年全市生产总值（GDP）同比增速6%作为一般公共预算财力预期增长率，预测W区在棚改项目延续期内一般公共预算财力。
政府性基金预算财力，考虑到受购房限购政策影响，近三年W区政府性基金预算财力波动较大，不符合做趋势分析的条件。同时，考虑到政府性基金预算财力主要受国有土地出让收入的影响，因此以国有土地出让收入的变化预测棚改项目延续期内政府性基金预算财力。近三年国有土地使用权出让收入分别为168,491.00万元、349,768.50万元和184,573.00万元，占同期政府性基金预算收入的比重分别为74%、90%和84%，政府性基金收入有80%左右来源于国有土地出让收入。因此本次测算以棚改项目延续期内国有土地出让收入[1]除以80%估算政府性基金预算财力。
注【1】：棚改项目延续期内国有土地出让收入数据来源于B市国土资源局W区分局国有土地供地计划，另外考虑到国有土地出让收入首先应保障本项目涉及地方政府债券的发行费和本息支出，因此在预测项目延续期内国有土地出让收入时将棚改专项债发行费和利息，在费用发生年份扣除，将本金在项目结束年份扣除。
国有资本经营预算财力，近两年增速分别为40.06%和42.11%，保守估计年增长40%左右，因此以40%作为国有资本经营预算财力预期增长率，预测W区在棚改项目延续期内国有资本经营预算财力。
预算稳定调节基金，该项来源于一般公共预算支出项，为预算稳定调节资金和地方债手续费等费用上解的加总。其中地方债手续费等费用上解资金在计算一般公共预算财力时作为专项上解被扣除，但是其作为本地区筹集地方债的成本，地方政府对其有支配权。同时，预算稳定调节基金是财政通过超收入安排的具有储备性质的基金，属于财政可支配资金。鉴于此项资金来源于一般公共预算，在对此项进行估算时参考一般公共预算财力的估算方式，即按照2019年GDP增速6%进行估算。
有专项用途的上级转移支付资金，考虑到未来专项转移支付资金逐年减少的趋势，作为扣除项，按照保守估计原则，该项数据以2018年的数据作为估算。
保工资保运转等刚性支出来看，鉴于此项支出的特性，未来变化幅度较小，因此以2018年数据作为棚改项目延续期内的估算。棚改项目延续期W区可支配财力估算情况详见下表：
注【2】：数据来源于W区财政局统计数据。
(二) 测算棚户区改造项目财政出资责任
在财政出资能力确定的基础上，为进一步论证当前W区棚户区改造项目政府投资计划的可行性，工作组根据棚户区改造项目的出资计划、改造地块上市计划、安置房回购计划等信息及相关数据，科学估算了项目实施期限内各年度财政出资金额，即对财政出资责任进行识别。在项目生命周期的不同阶段，对应政府承担的不同义务，W区棚改项目财政支出责任主要包括返还企业土地开发成本和弥补项目资金缺口。其中，返还企业土地开发成本是指，企业按照直接成本法【3】计算当年上市地块的成本、经审计后上报区财政局，区财政局按照审计后金额返还企业上市地块开发成本，以保证项目持续运营；项目资金缺口是指，在项目存续期内，企业收到上市地块开发成本返还资金流入后，仍不能弥补的当年实际土地开发成本。
注【3】：直接成本法即按照上市地块审计后的金额确定成本，金额确定且准确；先供先摊法则需要在土地上市阶段确定返还成本方案，金额暂不确定。因此，本次暂以直接成本法为确定返还企业土地开发成本的方法。
一是通过分析W区棚户区改造地块上市计划和安置房回购计划，确定返还企业土地开发成本和安置房回购收入，即返还企业开发成本。其中，在计算返还企业土地开发成本时，工作组通过参照相邻区域同类物业销售水平确定各棚改项目地块开发后楼面均价，利用假设开发法测算出地块出让单价，再按照保守原则，以2019年全市生产总值（GDP）同比增速为6%的80%（即4.8%）的水平计算土地价格预期增长率，结合各子项目土地出让计划，计算该项目可用于资金平衡的土地出让毛收入，即当期应返还的企业土地开发成本。
二是根据W区棚户区改造计划，确定各子项目的资金平衡情况，进一步测算项目资金缺口。在测算各子项目资金平衡方案时，首先明确各棚改子项目的投资总成本和分年度投资明细情况，而后结合土地出让毛收入、安置房回购收入和项目投资总成本计算出项目存续期各年度期末现金结余情况，该值为负则说明当年度企业收到开发成本返还资金流入后，仍不能弥补的当年实际土地开发成本，存在项目资金缺口。
最后，在综合考虑各项目返还企业开发成本、项目资金缺口后，测算出棚户区改造项目中W区政府每年需投入资金总额。具体情况如下表所示：
(三) 论证棚户区改造项目财政可承受能力
结合上述财政出资能力和出资责任识别结果，工作组测算出棚户区改造项目持续期内财政承担资金占W区可支配综合财力的比值，分别为24.30%、31.49%、18.91%和0.74%，均在财政资金可承受范围内，针对W区棚户区改造项目该区财政承受力较强。
四、工作亮点和不足
(一) 工作亮点
本案例创新了财政承受能力评估方法。财政承受能力评估论证较早应用于政府和社会资本合作(Pubilc-Private Partnership,以下简称PPP）项目，用于识别、测算PPP项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对于当前及今后年度财政支出的影响，以实现防范和控制财政风险，促进PPP可持续发展的目的。为科学指导财政承受能力论证，财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知（财金〔2015〕21号），其中明确了财政支出责任的测算方法及能力评估办法，即每一年全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应不超过10%。据此，各地区在对棚改项目财政承受能力进行论证时多引用此方法，首先论证各项目是否可实现自平衡，而后根据财政支出责任应不超过一般公共预算的10%的标准判定项目是否通过论证。
然而，评估工作组在对棚改项目与PPP项目财政出资来源进行对比后发现，由于PPP项目主要适用于公共服务项目以及水利、资源环境和生态环保等项目，属一般公共预算支出范围，财政出资主要来源于一般公共预算，因此以财政支出责任不超过10%作为项目是否通过论证的判断标准较为合理。但是，对于棚改项目其土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，收入全额上缴地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行“收支两条线”。同时，根据财政部、住房城乡建设部《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》（财综〔2016〕11号），财政可通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等多渠道筹集棚改资金，因此仍以一般公共预算的10%作为判断标准难免影响判断的准确性。本案例在相关政策文件及前人研究的基础上，通过测算项目延续期内财政支出责任占棚改地方政府可支配综合财力的比率，论证地方政府财力对于棚改项目的承受能力，探索了财政承受能力评估的新方法。
(二)不足及思考
然而，由于棚改项目财政承受能力评估仍处于起步阶段，可供借鉴的政策、研究相对较少，另外加之案例研究时限性较强，本案例的评估方法上存在不足之处。具体而言，地区总体财力评估的系统性仍有待深入，本案例对于地区财力的评估主要依据财政的收支能力，属静态评估范畴，未对动态的潜在能力、抗风险能力等进行系统评估。同时，对于通过论证项目支出应占地区可支配财力比例的判定，研究仍不够深入，判定的科学性仍有待加强。
（审核 ：刘迪）
附：相关概念介绍
财政承受能力评估涉及专业知识较多，为帮助大家更好理解本案例的评估过程，本节对相关专业知识和概念进行了梳理。
（一）一般公共预算
1.内涵：一般公共预算是指对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。
2.收入来源：一般公共预算收入来源于各项税收收入、行政事业性收费收入、国有资源(资产)有偿使用收入、转移性收入和其他收入。
3.支出范围：一般公共预算支出按照其功能分类，包括一般公共服务支出，外交、公共安全、国防支出，农业、环境保护支出，教育、科技、文化、卫生、体育支出，社会保障及就业支出和其他支出。
4.管理要求：各级一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。各级一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。省、自治区、直辖市一般公共预算年度执行中出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，省、自治区、直辖市政府报本级人民代表大会或者其常务委员会批准，可以增列赤字，报国务院财政部门备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。
（二）政府性基金预算
1.内涵：政府性基金预算是指对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。
2.收入来源：纳入政府性基金预算管理的基金共43项，按收入来源划分，包括向社会征收的铁路建设基金、民航基础设施建设基金、港口建设费、国家重大水利工程建设基金等31项基金，以及其他收入来源的包括国有土地使用权出让收入、彩票公益金、政府住房基金等12项基金。
3.支出范围：按支出用途划分，用于公路、铁路、民航、港口等建设的基金9项；用于水利建设的基金4项；用于城市维护建设的基金8项；用于教育、文化、体育等事业发展的基金7项；用于移民和社会保障的基金5项；用于生态环境建设的基金5项；用于其他方面的基金5项。
4.管理要求：政府性基金预算的管理原则是“以收定支、专款专用、结余结转使用”。基金支出根据基金收入情况安排，自求平衡，不编制赤字预算。各项基金按规定用途安排，不调剂使用。
（三）国有资本经营预算
1.内涵：国有资本经营预算是指对国有资本收益作出支出安排的收支预算。
2.收入来源：从国家出资企业分得的利润、国有资产转让收入、从国家出资企业取得的清算收入和其他国有资本收入。
3.支出范围：国有资本经营预算支出主要用于国有经济和产业结构调整、中央企业灾后恢复生产重建、中央企业重大技术创新、节能减排、境外矿产资源权益投资以及改革重组补助支出等。
4.管理要求：国有资本经营预算按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。
（四）预算稳定调节基金
（1）内涵：预算稳定调节基金是指各级财政通过超收安排，用于弥补短收年份预算执行的收支缺口，及视预算平衡情况，在安排年初预算时调入并安排使用的专用基金。
（2）收入来源：①一般公共预算的超收收入，除用于冲减赤字外，应当用于设置或补充预算稳定调节基金。②一般公共预算的结余资金应当用于设置或补充预算稳定调节基金。③一般公共预算连续结转两年仍未用完的资金，应当作为结余资金补充预算稳定调节基金。④政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分，应当补充预算稳定调节基金。⑤政府性基金预算连续结转两年仍未用完的资金，应当作为结余资金，可以调入一般公共预算，并应当用于补充预算稳定调节基金。
（3）支出范围：编制一般公共预算草案时，可以动用预算稳定调节基金，弥补一般公共预算出现的收支缺口，动用的资金应当编入一般公共预算收入。同时，一般公共预算执行中，因短收、增支等导致收支缺口，确需通过动用预算稳定调节基金实现平衡的，各级财政部门应当具体编制本级预算的调整方案，按照预算法规定的程序执行。
（4）管理要求：各级政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算不得设置预算稳定调节基金。各级财政部门应当合理控制预算稳定调节基金规模。预算稳定调节基金规模能够满足跨年度预算平衡需要的，应当加大冲减赤字、化解政府债务的力度。预算稳定调节基金的安排使用接受同级人大及其常委会的监督。
（五）政府债务限额
当前我国地方政府债务采用限额管理，政府债务限额是对政府债务规模设立“天花板”，以约束政府信用的无序扩张、控制政府债务风险。依据《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）和《关于印发<新增地方政府债务限额分配管理暂行办法>的通知》（财预〔2017〕35号）文件规定，国务院确定各省级政府债务限额及新增限额、省级政府确定省本级及各市县政府债务限额及新增限额。
（六）假设开发法
假设开发法是指用房地产预期的开发后价值，扣除其正常的开发费用、贷款利息、销售费用、税费及开发利润等，以此估算开发商可接受的土地价格。假设开发法是在房地产估价中常用的方法，具体估价时有现金流量折现法和传统方法。
