中景视角|A区幸福院建设项目绩效评价案例分析
黄依凌 王斐
2017年3月，为推动全社会积极应对人口老龄化的各方面工作，加强老年人民生保障和服务供给，改善老龄事业发展和养老体系建设支撑条件，国务院发布《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，提出要通过举办农村幸福院方式，大力发展农村互助养老服务。同年9月，民政部发布《关于促进农村幸福院健康发展的提案答复的函》（民函[2017]740号），进一步对加强包括农村幸福院在内的农村养老服务设施建设作出了指示，明确提出要加大包括农村幸福院在内的农村养老服务财政支持力度，同时促进社会力量参与农村养老服务设施的建设和运营，并整合各类资源，拓展农村幸福院的服务范围和内容，以切实解决区域老年人就近养老服务需求。
一、项目基本情况
（一）项目主要内容及资金安排
为加快补齐养老事业发展短板，进一步推动社会养老服务体系建设，A区民政局申请幸福院建设项目，将建设任务按年度分解到各镇（街），并由民政部门根据各幸福院实际建设面积与建设费用、符合条件的政府补助对象与就餐人员人数，给予镇街建设资金、设施设备投入与运营补助。具体补助项目详见下表。
(二)项目组织管理机构
区民政局作为项目主管单位，负责项目的全局规划与总体协调，指导镇（街）办理建设审批相关手续，定期召开协调工作例会及专题工作会议，听取工作进度，并及时将工作过程中遇到的问题提交会议研究解决。
各镇（街）民政部门与村（居）民政部门作为项目执行单位，具体负责项目实施过程中的建设管理，其中：镇（街）民政部门主要负责统一进行建设、监理与设计单位的招投标遴选，并对工程建设进度和质量进行跟踪监督，按进度拨付工程款等工作；村（居）委会作为业主负责提供建设用地，指定专人负责建设项目前期审批手续的办理，组织施工单位按进度进行施工，并具体负责幸福院建成后的运营管理。
二、评价思路
从前期沟通的情况来看，A区幸福院普遍存在以下两个问题：一是区级层面已将建设任务分解至镇（街），但从实际建设进度来看，镇（街）大部分难以在年度内完成所有建设任务；二是村委会作为幸福院业主，负责已建成幸福院的日常运营，但从实际运营情况来看，各幸福院基本处于闲置状态，财政投入的运营经费补助支出率极低。
工作组结合项目支出绩效评价的特点及本项目的现实情况，在综合考虑项目实施全过程的基础上，将重点集中在产出效益的分析上，一方面针对不同主体的责任分工确定差异化的评价重点，明确管理责任；另一方面对工程建设过程进行全面梳理，理清造成进度滞后的主客观原因，总结造成已建成幸福院运营率较低的各种因素
(一)针对不同主体确定差异化的评价重点
由于项目实施全过程涉及区民政局、镇（街）民政部门及村（居）民政部门等不同层级，且不同层级按照职责要求分层次组织开展各项工作，评价工作组针对不同主体设置了具有差异化的评价重点。具体详见下表。
(二)围绕工程建设的不同阶段开展全过程调查分析
一个建设项目的项目周期大体包括项目选定、项目准备、项目评估、项目招标、项目实施、项目评价等6个阶段，为明确造成工程建设进度迟缓的原因，评价工作组从幸福院建设的全过程出发，围绕项目的顶层设计、行政支持、审查遴选、过程监管、质量考核等环节，对影响建设进度的各种因素进行全面调查研究。
1.项目论证阶段
建设项目前期论证是决策管理的关键阶段，前期管理的工作质量直接影响项目的决策水平、功能定位以及目标的实现。对于幸福院建设来说，项目执行单位前期论证是否充分、需求调研是否到位，直接影响了投资计划能否顺利推进、工程验收后能否正常投入运营。
因此，为准确判断幸福院建设项目投资决策的科学性，在项目论证阶段，评价工作组一方面重点关注项目执行单位能否在综合考虑区域内符合条件的建设用地分布与周边配套设施建设情况的基础上，从项目建设条件、成熟度等出发切实确定幸福院项目选址，保证项目的顺利落地与工程的正常实施；同时在确定选址的基础上综合考虑区域老年人基本情况、生活方式、经济水平，对服务对象现实需求进行全面摸底，根据需求调研结果确定运营内容与服务方向，以确保幸福院建成后的持续运营与效益实现。另一方面对于项目主管部门，主要考虑其能否从建设必要性、技术可行性、经济合理性、实施可能性等方面出发，对执行单位上报的建设计划进行综合论证，严把准入关，提高审核力度，避免出现建设条件不成熟或难以落地项目纳入补助范畴，确保实现投资准确、方案科学、实施顺利、效益持续的既定目标。
2.项目实施阶段
（1）实施方案
科学合理可行的实施方案是保障工作顺利有效开展的重要要素，能够为工作进度把控与可行性决策提供依据。由于幸福院建设项目涉及区民政局、镇（街）民政部门及村（居）民政部门等不同层级，且各层级职责分工与工作重点存在差异，评价工作组首先关注在投资计划下达后，街镇及村级层面是否能够进一步完善年度实施方案，细化各阶段完工时间节点，做好任务分解，明确具体分工，把项目任务与工作责任落实到部门、具体到个人，确保项目落地。
（2）过程管理
从以往绩效评价经验来看，工程建设项目普遍存在的首要问题就是建设进度缓慢，或难以按照方案要求的时间节点开展各项工作，或无法按照合同约定工期完成全部建设任务，且造成项目进度滞后的主要原因就在于过程管理的不严谨，因此，评价工作组计划从以下维度出发，对项目实施情况进行评价分析。
前期报建阶段。政府投资建设项目报审需经建议书、可研报告、施工审批等多道程序，涉及发改、规划、国土、环保、消防等多个部门，且不同环节间前后衔接密切，一项手续的缺失会直接影响到后续手续的办理，从而造成建设工作的停滞，甚至可能存在后期产权证无法办理、产权无法认定、土地使用期限界满时无法申请继续使用的风险。因此，针对该阶段，评价工作组重点关注建设项目前期手续是否齐全，是否存在因工作人员缺乏积极性导致前期报建时间较长影响建设进度的现象。
施工建设阶段。为保证工程顺利实施、提高工程建设水平、发挥投资效益，项目单位除委托监理单位对工程建设进行“四控、两管、一协调”外，还应承担对工程建设全过程的管理职责，以弥补监理方作为市场主体可能存在的执行风险。因此，针对该阶段，评价工作组主要关注一是对于近期确实难以开工，或确难实现预期绩效、与投资计划存在偏离的项目，是否能够及时提出调整申请，避免出现工程进度停滞现象；二是是否能够建立问题项目及管理不力人员的通报机制，以责促行、以责问效；三是完工验收与结算审计工作是否到位，项目闭环管理是否完善。
(三)通过现场访谈深入了解项目运行过程中存在的现实困难
该项目设立主要是为了解决区域老人就近养老服务需求，改善农村老年人生活质量，提高农村老人幸福感和获得感，服务对象的认可与满意度是评价项目绩效的重要因素之一。为深入了解周边村民对于幸福院的满意情况，评价工作组围绕建筑环境、设施设备、服务内容、参与意愿、服务质量、总体评价等方面，对幸福院周边村民进行了现场访谈，并对影响村民享受幸福院服务的关键因素、推动幸福院持续运营的相关建议等进行了询问，进一步收集了周边村民的需求信息，为绩效评价及相关建议的提出提供了一定支撑。问卷内容详见下图。
图1服务对象满意度调查问卷
四、工作亮点和不足
(一) 工作亮点
同类型项目的优秀管理经验不容忽视，评价工作组结合以前年度建设项目绩效评价工作经验及现场调研了解到的其他地区幸福院优秀管理经验，为评价实施提供了可借鉴的方式方法。
1.建设项目绩效评价工作经验
如前所述，根据以往年度绩效评价工作经验，工程建设项目普遍存在的首要问题就是建设进度缓慢。评价工作组对实施过程中可能造成建设项目进度迟缓的原因进行了梳理，详见下表。
2.幸福院运营管理经验
现场调研发现，A区已建成幸福院总体运营率极低，且运营的持续性较差，但仍有个别项目近十年来一直处于运营状态，并得到了周边村民与其他地区的高度赞赏，主要原因在于能够积极发展志愿者队伍，同时动员地区政府有关机关与幸福院开展结对帮扶、结对共建活动，并通过民政部门牵线搭桥，鼓励慈善组织加入帮扶幸福院行列，增强公益服务与资源链接能力。
同时，评价工作组通过资料查阅发现，为鼓励民营企业参与幸福院建设运营管理，民政部联合相关部门在规划建设、购买服务、土地供应、税费优惠、补贴支持、人才培养和就业等方面出台了一系列配套政策。评价工作组根据中央激励引导社会力量参与养老服务业发展的政策背景，从上述内容出发，为项目管理部门提供了较为有效的管理咨询意见，以扩大幸福院日常运营的资金来源，保障项目建设效益落到实处。
(二) 不足及思考
但是，本次评价工作仍存在不足，主要在于未对幸福院前期报建及建设过程相关部门审批的全过程进行梳理，仅选取部分关键节点进行分析，对于具体哪个环节导致工程建设进度缓慢的把握不够清晰。
