中景视角|X市社区养老服务机构运营扶持政策绩效评价案例分析

近年来我国老年人口数量逐年增多，人口老龄化速度逐渐增快，空巢化、高龄化并行，失能失智老人增多，养老问题日益严峻，解决好老年人的养老问题已成为维护社会平稳健康发展的重要要求。面对我国

日益突出的养老困境，政府积极制定养老工作规划，2013年国务院出台《关于加强发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕170号）指导我国养老服务产业的发展方向，民政部、住建部等多个部门出台养老服务建设工作相关文件，加快老龄事业和产业发展。

在养老服务业领域，财政支持力度也逐渐加大，“十三五”时期政府将合计投入2908亿元，年均581.6亿元，年均增长18.2%。从中央和地方政府的投入资金比重来看，地方政府投入超过95%，承担着养老服务业发展的主要支出。依据《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》（国发〔2017〕13号），到2020年要进一步健全“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系”，结合人口流动活跃、独生子女养老负担重等社会问题，养老模式也由传统单一的居家养老向机构养老、社区养老多渠道并行的模式转变。基于地方政府推进养老产业发展和对民生领域投入效益的关注，本文选取X市养老服务机构运营扶持政策评价的案例来探讨民生领域政策评价的评价切入点、实施路径及方法。

1.分类分层调研掌握各相关方的反馈

工作组着重对政策补贴发放流程各环节进行梳理，从多个相关方角度对社区养老机构运营及扶持政策执行的影响进行分析。政府主管部门方面，工作组走访沟通8家区级民政部门，通过现场访谈，了解各区老年人、社区养老服务机构建设、区级扶持政策出台、区级数据平台引进、补贴发放进度等基本情况，并从区级管理层面了解各区对养老服务工作的发展规划，为探寻城区和远郊区的养老服务发展差异提供参考依据。社区养老机构方面，深入了解社区养老机构的运营情况，针对城区与远郊区不同建设地，连锁与非连锁不同运营模式等类型多样的社区养老机构运营情况，设计数据调查表，对社区养老机构运营模式、场地设施配置、人员分配、成本支出、服务收益及政府补贴情况等信息进行统计分析，共收集全市800余家社区养老机构运营情况调查表，并按比例抽取全市覆盖城区和农村的80多家社区养老机构进行现场调研，为评价工作提供了充实的数据支撑。

老年人方面，为了解作为服务对象的老年人的现实养老需求及其对机构服务的满意度，工作组在社区养老机构开展现场调研的同时，对机构内及其附近老人进行问卷调查，了解老年人对社区居家养老服务形式的接纳程度，掌握老年人晚年生活的物质、精神需求，以及对现社区养老服务机构的评价满意度。

2.系统梳理数据信息，找出差异

对比政策制定与执行差异，从区级政策的制定内容与执行基础数据平台建设两方面出发，分别从各市之间横向、市区两级纵向及各区之间横向三个层面入手，深入了解各区以政策为引导的社区养老机构发展规划差异，分析影响各区政策执行进度的因素及补贴金发放比率低的原因。对比社区养老机构和其他在政府和市场双向引导下产生的养老院、养老照料中心等养老服务载体，挖掘其在服务对象、服务方式等方面的特点，同时将社区养老服务机构按建设地区、运营模式等进行分类比对，分析影响其运营发展的内在因素。对比服务对象老年人，通过问卷调查发现老年人身体状况、经济条件是其对社区养老机构接纳程度、参与程度的重要影响因素，社区养老机构覆盖区域内老年人的类型也会对其提供的服务类型、营收情况产生影响。

首先，基于政策评价的一般思路，对政策制定的合理性、政策执行效率性、政策效果进行评价。政策制定方面关注于扶持政策目标定位否是否明确，扶持补贴方案是否合理，补贴力度是否满足需求，本次评价政策目标定位明确，补贴内容一定程度上满足扶持社区养老机构持续运营的目的，其满足的程度在效果评价时加以展开。政策执行方面关注政策整体执行进度、补贴发放率，补贴发放方式渠道是否合理高效，监管监察机制是否健全等，评价发现该政策整体执行进度缓慢，补贴发放率低，在具体评价时通过梳理的各方主体信息及补贴发放流程，可从各个执行的环节挖掘出阻碍原因，总体归结为管理措施实施不便及政策实施基础薄弱两大方面原因。

其次，将政策效果作为政策评价的重点，不仅要评价政策产生的直接效益，还要从政策制定目的出发，评价政策目的的实现情况。该扶持政策直接产生的浅层效益为社区养老机构基本维持正常运营状态，建设的数量及规模不断扩大。而从政策制定目的出发评价政策执行产生的深层效益，因该政策执行效率低，实现效益尚未明显体现，无法对比政策执行前后效果差异，评价时工作组以当前养老机构相关信息情况为依据，结合扶政策兼具养老产业扶持和养老服务优化两方面属性的特点，一是聚焦扶持主体养老服务机构的运营情况，从收入流量端进行补贴的口径渠道，重点选取养老机构运营收支情况、提供养老服务项目、主要收入来源、政府补贴情况等信息，综合评价政策执行对养老产业的扶持效果，如对比城乡不同地域养老服务机构运营情况，分析养老机构运营能力；对比不同机构间服务项目及主要收入来源，分类对比社区养老机构的运营模式，分析影响养老服务机构自主运营能力的因素；二是从老年人养老需求满足情况角度评价政策执行服务体系优化效果，如通过问卷调查、路边拦访等方式开展生活自理的活力老人调查工作，调查了解到整体养老消费需求情况及限制养老消费的主要原因。

1.评价工作充分利用现场调研、部门走访、资料收集、问卷调研等多种途径获取信息，通过接触民政部门、社区养老机构运营商、老年人等多方主体，对政策制定、执行、效果等方面进行全面了解，再进综合深入分析评价，使得评价更加全面、科学、合理。

2.该项目现场调研量点位多、持续时间长，为保证调研效率，调研前进行细致分工安排，同时安排三个小组进行现场调研，并同步进行当日信息归集整理，通过每日调研资料的整理发现挖掘新信息点，及时对调研底稿、调研问卷进行修改调整，提高调研成果的质量，为后续评价分析、建议形成提供支撑。

3.本次评价工作通过多方渠道获取大量数据信息，在编撰报告时，以政策评价的政策制定、执行、效果三方面为中心，从调研数据表象分析政策运转内在机理，并对数据信息进行合理提取、运用。

1.区域政策差异性在一定程度上影响了对政策效果的评价。我国养老服务业发展相对滞后，正处于探索发展阶段，X市社区养老机构作为社会养老服务体系的末级单位，建设时间尚短，其发挥的效益效果尚未得到完全展现。通过梳理政策执行流程和现场走访，发现部分区出台相应区级扶持政策和引入建立区级数据平台时间尚短，甚至有的区至调研时尚未出台政策，无法对扶持政策落实产生的效果进行合理评价，且因各区社区养老机构运营情况差异较大，区级政策的内容各区有所偏差，也会对预判政策执行效果产生影响。

2.受限于基础数据不足，成本效益分析工作未能充分开展。在资料收集方面，社区养老机构为企业运营管理，评价收集的运营信息，在成本支出、服务收益等方面并不完整，评价运营扶持政策补贴比例合理性及其对社区养老机构运营持续作用程度缺少数据基础，本次政策评价在政策效果方面多基于现场调研获得的信息，未能充分获取针对社区养老机构运营数据及补贴金额开展成本-收益的数据信息。

3.单一年度单一政策政策评价工作存在局限性，难以充分反映政府在某领域政策投放的“合力”效果。在促进某个领域事业或产业发展时，各级政府往往会集中投入大量财政资金，如中央及各地方通过设置大量扶持政策将各类资金投入民生社保领域，涉及资金规模巨大，然而由于政策信息不共享、前期研究不足等问题，实践中出现了政策交叉重复、政策冲突等问题。此外，从市场主体角度看，由于能够从不同层级政府、通过不同名目获得政府补贴，造成市场主体自主运营能力不足，大量服务质量不高的机构“鱼目混珠”，市场服务能力供给过量、但服务质量不高，无法满足真实需求，影响了政府政策目标的实现。在本次评价中工作组也就以上两个问题进行了一定程度的阐述，但本次评价范围仅涵盖养老服务机构运营扶持政策，难以真正拓展到政府在养老领域投入的全部资金，报告中对于上述问题的讨论也仅能浅尝辄止。此外，民生类的补助政策效益体现需要较长时间，仅评价单一年度也无法充分反映政策效果。