构建部门整体绩效指标标准体系的山东经验
按照财政部关于推进部门整体绩效管理的部署要求，2019年，山东省财政厅确立了“财政牵头、部门主责、上下联动、闭环管理”的工作思路，采取省市县三级联动模式推进部门整体绩效管理试点，积极探索独具特色的部门整体绩效管理模式。
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构建部门整体绩效指标标准体系的山东经验
按照财政部关于推进部门整体绩效管理的部署要求，2019年，山东省财政厅确立了“财政牵头、部门主责、上下联动、闭环管理”的工作思路，采取省市县三级联动模式推进部门整体绩效管理试点，积极探索独具特色的部门整体绩效管理模式。
谋划改革过程中，山东省财政厅统筹各单位部门整体绩效管理模式的优缺点，确定了全过程管理的总体思路，即从部门整体绩效目标入手，涵盖指标体系构建—整体绩效目标编报—部门自评—财政评价—评价结果应用—部门整体绩效信息报告等6个环节在内的全过程部门整体绩效管理流程，以期通过部门整体绩效闭环管理，全面压实部门绩效管理主体责任，从整体上把握和衡量部门整体绩效情况。
截至2019年底，参与试点的省市县三级共115个部门均已完成部门整体绩效指标体系构建工作，初步形成一套纵向可比、具有应用价值的指标体系，为下一步开展部门整体绩效评价工作提供了对照依据，也为下一阶段构建分行业、分领域绩效指标体系工作奠定了良好的基础。
指标体系构建路径和基本要求
经过充分研究、论证，山东省确定了以部门职能为核心，包含部门战略目标指标体系和部门职责目标指标体系两个层次的总体框架。
部门战略目标是部门使命和责任的具体化，是部门在一定时期内完成部门使命和责任所要达到的水平和具体规定。实践中，构建部门战略目标指标体系主要对应中长期区域发展规划、行业或事业发展规划等，既体现了预算与规划的对应关系，解决了预算与规划“两张皮”问题。
具体指标遴选时，选择由部门承担主要责任、体现区域特色的指标作为战略目标，不允许部门因“预期不能完成”等原因回避采纳相关核心指标。以省水利部门为例，对《山东省水利发展“十三五”规划》中涉及到的“用水总量控制”等11项指标，除“新增农田有效灌溉面积”等3项指标由于机构改革不再属于水利部门职能和主要责任而删除外，其他8项指标均被列为部门核心战略目标指标。
部门职责目标是对应部门“三定方案”的各项主要职责的绩效目标。具体实践中，山东省建立了“梳理部门职责—整合职责体系—确定职责目标—设置绩效指标”工作推进思路。
首先，根据“三定方案”，结合内部机构设置和事业发展规划等，梳理出部门所有核心职责。部门职责梳理主要反映部门为社会提供公共服务的核心职能，以及为部门有效达成工作目标提供服务的专业职能，如科技创新、人才培养等；弱化提供部门人财物等基础保障的行政职能，如人事管理、财务管理和后勤保障等。以省人社部门为例，通过“部门职责梳理”环节共梳理出促进就业、养老保险、高层次人才服务、劳动关系管理、政务及公共服务等18项人社部门的核心职责。
其次，将梳理出来的职责按照服务对象、工作内容等进行整合，使职责具备恰当的逻辑关系，即同一层次的职责应为并列关系，上下级层次职责应为包含关系，形成职责体系。职责整合的目的主要是为了清晰完整展示部门职责，并使之与部门战略目标对应。
最后，设置职责目标和指标。梳理和整合部门职责后，部门各内设机构按照分工，根据各类工作规划、相关政策要求和上级考核指标等，整理涉及自身职责的绩效目标，并将职责目标具体化细化为绩效指标，指标内容包括指标名称、指标解释和指标参考值。职责目标和绩效指标设置是部门整体绩效指标体系设置的重点和难点，需要遵循以下5点要求：
一是与现有工作任务目标指标有机衔接，如各类事业发展规划、行业统计年鉴或公报、行业规范性文件等。例如，省级残联的绩效目标和指标主要来源于残疾人事业发展“十三五”规划、残疾人事业发展统计公报、残疾人精准康复服务行动实施方案、中国残联精准康复服务系统统计数据等。
二是突出反映履职核心指标，而非日常具体工作内容或产出的指标。山东各级财政部门在试点中经常发现，部门在设置绩效指标时，出于简便操作、易于完成等考虑，多根据现行日常工作设置，造成指标散、小、乱。如教育部门设置“完成下校调研报告情况”“德育干部教师参与培训的人次”等指标，此类指标在评价考核时通常完成率较高，但部门在履职或管理上仍存在不容忽视的问题，表明此类指标并非反映部门履职的关键目标。因此在设置指标时，应设置反映职责实现的关键结果性指标。以省级残联为例，“残疾人就业创业”职责衡量指标应为残疾人新增就业人数、盲人医疗按摩人员继续教育培训覆盖率等，而不是具体补贴活动或者帮扶活动衡量指标，如补贴人数完成率、补贴发放及时性等。
三是具有前瞻性和挑战性。比如省级广电部门自2019年开始履行网络影视剧审查职能，即在指标设置中设“重点网络影视剧信息备案审查率”指标；IPTV监测系统尚在建设中，并已前瞻性的设计了“广播电视IPTV监管监听覆盖率”等指标。
四是指标设置突出可衡量、可比较，主要以定量指标为主，也可以设置定性指标，但是要可衡量。本次山东省省级8个部门整体指标基本实现定量化。以统计部门为例，11项职责涉及到的21项指标全部为定量指标，包括统计数据准确率、统计数据完整率和统计数据及时率等。
五是有明确的参考值。标准值和历史值应至少有其一，数据均需要有明确的来源和出处，为后续客观设置绩效指标值和开展绩效评价工作奠定基础。
指标体系特点和应用前景
总的来看，山东省构建的绩效指标体系的具体实施以部门为主，财政部门负责组织和指导，行业专家参与把关，在事前有效化解分歧，充分激发了部门的积极性和主动性，取得了很好的试点效果。其特点和应用前景如下：
一是体系完整化。指标体系以结果性指标为主、过程性指标为辅，覆盖部门的核心职能，逻辑清晰，体系完整，不是部门碎片工作的简单整合，能够系统完整呈现部门的核心履职效能。
二是指标标准化。在全省统一框架体系内，基于规划和职责基础上的指标体系建设，指标相对稳定，可实现纵向可比和横向可比。
三是标准明确化。指标体系明确了指标标准值或历史值，未来将成为设定和审核指标值的参考依据。同时通过比对相似指标的指标值、标准值和历史值等数据，尤其是在可比市和可比县之间，可以去伪存真，保证数据的客观性和合理性。
四是来源可溯化。指标、指标值、标准值及历史值等都有明确可追溯的来源，强调客观性和权威性，为后续部门整体绩效自评和评价奠定了良好的基础。
五是高度融合化。标准化、指标口径清晰、计算公式明确、数据来源可靠的指标体系能与财政核心业务一体化信息系统最大程度地衔接融合，可通过信息化手段实现指标及绩效数据的精确呈现和高效利用。
（作者单位：山东省财政厅预算绩效管理处、中景瑞晟（北京）管理咨询有限公司）
来源：中国财经报 2020年6月6日“绩效新时代”专刊
