中景视角|关于国有资本经营预算支出绩效评估与评价的思考
张轩阁 张蕊 张静雯 武慧鑫
国有资本经营预算是我国财政预算体系的“四本预算”之一,国家通过对国有资本收益进行收支管理和控制,保障对国有资本的出资人权益,促进国有资本保值增值,优化国有经济结构,同时增强政府宏观调控能力,完善政府预算体系。2007年,国务院发布了《关于试行国有资本经营预算的意见》,中央和部分试点省市开始了对国有资本经营预算绩效管理问题的初步探索;2012年11月,财政部颁布了《关于开展2008-2011年中央国有资本经营预算支出项目绩效评价工作的通知》,第一次对国有资本预算支出项目开展绩效管理工作;2018年9月,《关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号)明确提出了开展国有资本经营预算绩效管理的要求。在这一背景下,我们总结了国有资本经营预算绩效管理工作的经验,对如何开展国有资本经营预算绩效管理提出了思考。
一、开展国有资本经营预算绩效管理的必要性
国有资本是国有资产在国企对应形成并且享有的权益,具有流动性、效益性和运营多样性。国有资本经营预算是国家以国有资本所有者身份依法取得国有资本收益,并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算,具有公共性、盈利性、相对独立性和宏观调控性。
2018年9月,《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号)提出“除一般公共预算外,各级政府还要将政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全部纳入绩效管理,加强四本预算之间的衔接”,同时明确“国有资本经营预算绩效管理,要重点关注贯彻国家战略、收益上缴、支出结构、使用效果等情况”。推进国有资本经营预算支出绩效管理工作,是加强国有资本经营预算管理的重要制度安排,对促进国有资本预算编制的科学合理化、提升国有资本经营预算支出管理水平和经营效率、实现国有经济结构有序调整起到重大意义:
一是对国有资本经营预算支出项目实施是否必要可行、资金投资方式是否得当、项目预算安排是否合理、预期目标是否能够达成等方面进行论证,能够为国有资本经营预算分配决策提供参考,提高资金决策分配的科学性。
二是对国有资本经营预算资金的管理、使用、效益等方面进行综合绩效评价,分析国有资本经营预算推动产业优化升级、国有经济结构调整、技术进步、就业、提高盈利能力等方面的贡献和作用,总结项目经验,能够为预算调整、政策优化提供参考。
二、国有资本经营预算绩效管理工作的实践经验
(一)关于国有资本经营预算的理解
国有资本经营预算资金最大的特点就在于它“取之于企业,用之于企业”,与我们日常接触最为广泛的一般公共财政预算相比,国有资本经营预算具有以下不同点:
一是预算收入的来源不同。国有资本经营预算来源于国有企业实现的税后利润上缴国家的部分以及国有股份获得的股利、股息,国有股份清算收入等;一般公共预算的主要来源是各种税收收入以及一部分行政事业性收费、罚没收入等非税收入。
二是预算的目标不同。国有资本经营预算的目标是提高国有资产运营效率、促进国有资产保值增值、优化国有资产布局与产业结构等;一般公共预算的主要目标是保障政府的公共管理职能、提供公共产品和服务、提升社会整体福利水平。
三是预算的支出方向不同。国有资本经营预算支出主要用于国有经济战略性调整、产业结构优化升级、国有企业政策性亏损补贴等;一般公共预算主要用于政府采购、提供公共产品与服务、弥补市场失灵、构建社会保障等公共事业支出。
(二)国有资本经营预算绩效管理的实践经验
与一般公共预算支出项目相比,国有资本经营预算支出项目存在管理层级多、绩效目标特殊、资金体量大、实施周期长、注重资产保值增值、资金来源渠道和资金拨付方式多样性等特点,因此在开展国有资本经营预算资金绩效评估与评价工作过程中,需要关注以下几个角度:
1.评估评价对象多层级,需明确评估和评价主体,细化关注点
由于国资预算收支涉及到多类部门(单位)、多个层级,在开展国资预算项目绩效评估和评价工作时首先要明确“谁评估/评价”、“评估/评价谁”的问题。国有资本经营预算管理涉及财政部门、国资部门、国有企业等多个主体,在开展预算绩效管理工作时,对于不同的管理层级,其关注事项是存在差异的。当评估/评价对象为国有企业时,可侧重预算项目对企业战略和经营的支持作用,以及企业项目(资金)管理的科学性和规范性,关注项目企业发展需求和市场需求,即是否与企业发展定位、投资运营规划、市场发展相关、侧重分析项目与一级企业、实施单位自身发展战略的相关性。如在对某企业氢燃料商用车及测试能力建设项目进行评估时,通过搜集相关竞争产品的市场动态,对比分析目前产品存在的问题,探究项目实施的助益程度,是否能有效优化产品性能,提高市场竞争力,是否符合市场发展前景等,以市场需求作为切入点,研究项目实施与市场需求的契合性。
当评估/评价对象为国资委等出资人机构时,绩效评估和评价内容应综合考虑国资部门预算编制、分配决策、监管等工作,侧重预算分配结果对国有资本经营预算功能发挥和阶段性工作重点的促进作用,以及国资预算管理和监督体系的完备性,可根据管理层级的特殊性,采取“由上到下”和“由下到上”相结合的方法梳理管理流程。“由上到下”,即从分析国资预算政策,评价财政和国资部门的规划、统筹、决策工作开始,逐步向下延展细化到国资预算项目实施企业的项目管理和运营;“由下到上”,即针对企业项目管理和运营中发现的问题,要向上溯源,查看国资部门或财政部门的决策和监管是否存在瑕疵。
2.预期目标中经济效益和社会效益并重,需关注财务风险、市场风险等因素,做好收益预测
国资预算项目实施时需要兼顾经济效益和社会效益,因此需要根据国资预算资金的支出方向、支出目的和项目内容具体分析,在梳理社会效益的基础上,关注国资预算投入产生的经济效益情况,突出国资预算资金的配置效率和质量,因此在评价评估时,除了要对项目实施后的社会效益进行综合分析外,还需要通过技术经济评价、财务分析等方法对经济效益、预期收入等进行预测,通过项目投资财务内部收益率与投资决策者确定的基准收益率对比,项目资本金财务内部收益率与投资决策者确定的基准收益率对比,分析项目盈利能力是否能达到投资决策者预期,也可在评价过程中考量企业发展能力、税收贡献等经济效益指标。
3.项目实施周期长,外部环境变化多,需关注项目实施周期内的目标实现可能性
国资预算项目普遍实施周期较长,一般会达到3-5年,企业可以在项目开工当年度或者实施过程任意年度申请国资预算,申报企业需针对项目整体设置中期目标及绩效指标,针对预算申报年度工作任务设置年度目标和年度绩效指标。因此,在评价/评估时,应当关注企业长期投入计划的合理性,关注企业阶段性资金安排是否合理,结合项目工作进度安排及实际情况,分析是否能按照预期进度安排工作,是否充分考虑到预期风险,并提出管控措施保证项目正常开展,据此对阶段性目标的合理性和可实现性进行分析。如某公司煤矿建设项目,因前期手续较为复杂,需要取得煤矿项目核准批复、环评报告、矿产资源开发利用方案、取水许可、安全设施设计、采矿许可证等多项批复手续后才可开展项目,但各项手续批复时间的不确定性极有可能导致项目不能按照计划正常实施,必然会影响目标实现的可能性;如Q企业氢燃料商用车及测试能力建设项目,项目建设期内技术更新和市场需求变化等风险因素会对目标实现造成影响。
4.国资预算项目资金来源多渠道,需关注项目筹资计划,分析项目资金来源的可行性
国资预算支出项目与一般公共预算项目资金来源不同。一般公共预算项目事权财权相统一,财政可全部安排项目资金;而国资预算项目,资金来源包括自筹资金和国资预算两部分,其中国资预算占比相对较小,一般不超过项目总投资或当年度项目投资金额的30%,剩余资金来源均通过自筹的方式获取,主要包括自有资金、银行借贷或者筹融资等,因此对国资预算项目进行评价评估时,不仅需考虑项目本身,还要考虑项目筹资情况,是否具有合理且充足的资金来源能够保证项目后续实施,如通过资产负债率分析企业是否具备一定的偿债能力,能够保证债务资金的按期偿还,保证项目按计划正常开展;通过经营活动、投资活动和筹资活动分析净现金流量情况,是否有充足的资金保障项目持续建设,具备一定的财务生存能力;通过产品销售价格、成本、销售税金等进行盈亏平衡分析,判断项目是否具备一定的抗风险能力等,如N企业申请B市国有资本经营预算资金用于煤矿建设项目,由于前期审批手续不齐全,缺少采矿权证,导致无法进行外部融资借款,其资金筹措存在风险,可能影响项目后续实施。
5.国资预算拨付方式多样,资本性支出需关注是否需进行注册资本金变更
国有资本经营预算资金主要分为资本性资金和费用性资金两类。资本性资金以资本金形式进行拨付,按级次对集团公司、二级公司、项目企业进行增资,资金额度不大于项目申报年度资本性支出的30%,当以注册资金本形式拨付资金时,需关注相关企业是否按照相关要求或规定完成了资本金变更,以确保国资的控制权。而费用性资金主要支持国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出等,包括劣势企业调整退出、非首都功能疏解等项目。费用性资金不需各级企业增加注册资本,以财政补贴形式拨付至集团公司,并逐级拨付至项目企业,项目资金规模一般为500万元-2亿元。
三、需进一步思考解决的问题
结合工作思考和实践经验,我们总结了国资预算支出项目绩效管理工作与一般公共预算支出项目绩效管理工作的几个不同点,也在实践中进行了部分应用,在此过程中发现了以下几点问题需要进一步思考与解决:
(一)目前国有资本经营预算绩效管理工作主要是以财政或国资部门为主体,对国有企业申报项目进行评价评估,尚未在政府层面对国有资本经营预算的预算结构、资金分配决策机制、管理体制等进行整体评价,国有资本经营预算绩效管理的范围还有待扩大,管理层次有待提升。
(二)实际保值增值情况体现不明显。国资预算项目具有经济性,同时也具有社会性,其目的多为国有经济战略性调整、产业结构优化升级、国有企业政策性亏损补贴,因此保值增值的效果无法直接在一个项目中体现出来。
(三)产出效益难以有效衡量。一方面,国资预算项目具有资金体量大的特点,但在项目总投资中国资预算占比较少,一般为年度投资金额的30%,主要起引导带动作用,难以准确衡量国资预算资金在整体项目中产生的效益;二是通常项目产生的效益是由多方面因素带动引起的,如“促进区域内经济发展”、“技术先进化和产业聚集化”等,是由区域政策因素、环境因素等其他多方面共同作用产生的效果。