中景视角|“后补助”经费支出绩效评价思路和方法初探 ——K部门科技成果转移转化重点专项绩效评价案例分析
一、专项基本情况
(一)专项立项背景
为贯彻落实国家“创新驱动发展”战略,进一步加强产业化引导,调动全部门科技力量全面推动科技成果转移转化工作,真正使科技促进经济社会发展成为全院上下共识的光荣使命,K部门于2016年设立“科技成果转移转化重点专项”(以下简称“H专项”)。该专项面向国家重大需求、面向国民经济主战场,定位于预计在3-5年内产生重大影响的成果,聚焦已取得突破并具有引领带动作用的重大战略技术与产品,优先支持战略性先导科技专项和院属科研机构“一三五”重大科技成果的转移转化,通过技术集成、工程化开发和市场应用及推广,力求产出一批经济社会效益显著的重大示范转化成果。
(二)专项实施内容
该专项全部采用“后补助”支持方式,获得专项支持的项目承担单位先行筹集成果转化所需资金并提供相关条件保障,积极组织研发、转化、市场团队按计划的时间节点完成预定目标。专项主管部门对于通过阶段性评估与验收的项目,根据评估结果,以分阶段或一次性后补助奖励的方式拨付专项经费给项目承担单位统筹使用。
(三)专项组织管理
H专项由K部门X局牵头,会同K部门相关局和下属资产经营公司组织实施。X局负责向全院征集H专项的项目建议,会同部门相关局和资产经营公司对所征集的项目进行项目评审、立项评审,签署项目任务书,跟踪项目进程,对项目的阶段成果和终期目标进行评估与验收,并拨付专项经费给项目承担单位统筹使用。部门相关局负责推荐战略性先导科技专项的成果,相关科研机构负责推荐本单位“一三五”取得的重大成果。项目承担单位法定代表人全权负责项目的具体实施过程管理,按照任务书要求筹集成果转化所需资金并提供相关条件保障,组织研发、转化、按计划时间节点完成预定目标。专项整体管理流程及分工情况如图1。
图1 专项管理流程及分工情况
(四)专项支持项目和资金情况
该专项自2016年设立以来,到2018年底共征集三批项目,通过遴选论证并立项启动20个项目,涉及后补助经费XX亿元。截至2018年12月31日,正常进行的项目18个,因到期目标未完成而终止项目1个,暂缓启动项目1个。该专项集中在农业、能源、制造业、城镇化和人口健康、生态文明建设等领域予以支持,经费拨付方式分为一次性后补助奖励和分阶段后补助奖励。
二、把握专项特点,构建评价思路
(一)基于“后补助”支持方式特点优化评价指标体系
为了深化科技资源配置管理改革、盘活存量资源、提高资金使用的绩效水平,部分项目考虑“后补助”支持方式:一是产出目标明确、考核标准客观的项目;二是需要项目承担单位盘活存量资金先行启动的项目。“后补助”是“面向结果”进行补助,通常具有以下特点:一是项目承担单位先行筹措资金、承担成果转化失败带来的风险,取得成果并通过验收后才能获得相应补助,财政资金投入的安全性有保障;二是减少对项目实施过程的监管,提高管理效率、降低管理成本,聚焦项目成果;三是后补助经费拨付后,由项目承担单位统筹使用。基于“后补助”支持方式的以上特点,工作组在评价指标体系的构建上做了以下考虑:
1.以专项管理办法为基础,弱化过程管理评价
采取“后补助”支持方式设立的专项,主管部门对于具体项目实施过程的管理参与不多,对于专项的管理也仅限于立项、验收、资金拨付几个重点环节。而立项环节是专项设立的基础,与专项决策层面关系密切,因此,工作组把立项环节纳入专项投入部分进行评价,在过程管理中仅评价监管、验收、资金执行情况。
根据管理办法要求,过程中专项层面仅跟踪项目进程、提供必要的协调及宣传服务;验收时按照“申请-形式审查-组织评估-形成验收结论”的流程执行;通过验收的项目获得后补助奖励经费,由项目承担单位统筹管理和使用。因此,在评价指标的设计上,工作组也完全基于管理办法的要求,选择监督管理、验收流程这两点作为业务管理评价的要点;财务管理评价上,放弃了财务监控指标,转为对补助资金是否及时、足额拨付进行评价。整体来说,虽然过程管理在指标体系分值权重上未做弱化,但在实际评价操作中未作为关注重点。
2.基于专项产出明确的特点,简化专项产出评价
《财政部关于印发<预算绩效评价共性指标体系框架>的通知》(财预〔2013〕53号)项目支出绩效指标体系框架中,将项目产出的三级指标细化为实际完成率、完成及时率、质量达标率、成本节约率。但是与普通项目产出数量、质量等不确定的情况不同,该专项支出的资金都是经过专家评估、验收合格的项目,其产出数量、质量、完成时限都完全符合项目任务书的要求。因此,在评价中简化产出指标的设计,仅保留“目标完成情况”指标,该指标既是保证指标体系完整的必须项,也是专项评价的得分项。
3.从财政投入效益出发,关注立项遴选机制
专项设立的最直接目的是促进科技成果转移转化,项目作为专项实施的基础,其遴选机制直接影响专项实施效果和财政资金投入的有效性。从20个立项项目获得补助资金的情况来看,仅有1个项目暂缓启动,1个项目到期目标未完成,科技成果转移转化的进展非常顺利、成功率很高。是否专项在促进科技成果转移转化方面发挥了积极的正向作用?还是遴选的项目本身就具有很高的成熟度、很好的转化基础,即使没有专项支持也可以很好转化?或是项目设定的目标是否过于宽松,目标易于达成?带着这种疑问,工作组从专项定位及财政投入目的出发,分析什么样的项目遴选机制可以有效保障专项效益的实现,进而对比专项的立项情况,评价专项决策机制的科学有效性,思路过程详见图2。
图2 立项遴选评价思路过程
(二)从专项定位出发挖掘专项效果评价指标
在设置专项效果评价指标上,存在两个主要的问题:一是专项层面未设置整体绩效目标、指标,不利于工作组确定效果评价的方向;二是专项支持项目众多,且项目涉及农业、能源、制造业等不同领域,难以从单一领域贡献的角度出发衡量专项整体效果。因此,工作组从专项整体定位,即面向国家重大需求、面向国民经济主战场,促进科技成果转移转化出发,挖掘效果评价指标,最终确定对科技成果转化的促进作用、对社会资本投入的带动作用、对激发科技成果转化意愿的引导作用以及推进关键问题解决方面的作用这四个综合效益指标。
通过指标名称不难发现,确定的指标均为定性指标,该指标确实存在不利于衡量的问题。如何对指标进行量化处理,工作组在指标设定过程中也进行了探索,比如是否可以用“科技成果转化率”代替“对科技成果转化的促进作用”指标,但由于同样存在转化率概念不明确、影响因素众多、指标难以衡量等问题,最终仍采用了定性指标、定性评价的方式。
三、基于评价思路,选择评价方法
(一)针对“后补助”支持方式进行案卷研究
该专项的突出特点是“后补助”支持方式,该支持方式的优点、缺点是什么?在实际应用中存在什么常见问题等?需要工作组通过广泛的文献收集、研读,结合专项实际情况,以探讨、构建专项的评价思路。另外,需要通过对专项设立决策文件、部门发展规划、专项管理办法等文件资料的研读,对专项立项的必要性、合理性进行初步的判断。
(二)结合评价重点确定资料收集范围
专项涉及项目众多,申报、遴选、立项、监管、评估、验收等环节较多,但考虑到过程管理非重点评价内容,对所有项目的全过程资料进行收集工作量大,但必要性不大。因此,在过程资料收集上,工作组结合专项主管部门的条件,仅有代表性地选取了已完成验收项目、部分验收项目、验收延迟项目进行全过程资料收集,“以点带面”评价专项运行管理的规范性、效率性。
(三)基于对专项效益评价的需要进行绩效数据汇总、分析
专项的效益评价是重点,也是难点,由于定量指标提取存在困难,因此在效益指标的评价上只能采用定性指标、定性评价的方法。工作组对各个项目的目标、投入、效益情况进行汇总,一方面探究专项在不同领域、不同类型项目投入上是否存在规律可循;另一方面通过对(预期)效益数据的汇总,为专家定性判断投入与效益的匹配性、效益的整体情况提供良好的评价基础。
(四)根据调研目的确定现场调研范围和重点
不同于需要进行现场资料审核的项目,该专项的现场调研以了解项目承担单位对专项的意见建议为主。因此,工作组综合考虑项目所属领域、项目成熟度、项目执行阶段等因素,在专项支持的项目中选取3个项目开展现场调研。
(五)通过对评价问题的梳理,确定问卷调查内容、开展形式
根据前期资料分析、现场调研的情况,初步形成评价问题清单。针对效益指标难以定量衡量等问题,工作组将评价问题纳入问卷调查的内容中,从项目承担单位、产业化主体、申请但未获得支持的单位三个层面广泛收集信息。问卷内容不局限在对专项满意度的情况的调查,更重要的是支撑对专项实施效果的评价。为了更好地获得问卷调查对象针对专项后续实施相关需求及意见建议的反馈,工作组采用了电话访谈的形式,并取得了不错的效果。
四、工作不足与思考
1.关于“后补助”支持方式的适用性。本次评价仅从该支持方式出发评价过程管理情况、效益实现情况,未对“后补助”支持方式与该专项的匹配度、适用性方面进行深入挖掘。
2.专项绩效目标的设定问题。该专项由众多具体支持项目组成,专项整体规划及重点支持领域不清晰,专项主管部门对专项阶段性绩效目标不明确,常用绩效指标值设定的可参考标准难以确定,因此评价未针对专项整体绩效目标的设立方向提出具体有效的意见。
3.针对项目补助标准的挖掘不足。针对专项支持项目的补助方式、补助标准,本次评价仅通过开展问卷调研、进行粗略的“实际投入-补助比例”分析等方式,得出项目补助标准不够科学合理的评价结论,未针对不同项目领域的补助标准及其确定方式进行深入研究 。