公共绩效管理的基础理论之二：管理控制理论

【编者按】近年来，国内学术界和实务界掀起了研究公共绩效管理的热潮。公共绩效管理是社会管理发展到一定阶段的产物，与社会学、政治学、经济学等多个学科有着紧密的联系。基础理论是开展任何学术研究和实务探索的基础，公共绩效管理也不例外，但目前我国公共绩效管理学术界尚缺乏系统的总结和介绍。中景瑞晟绩效管理与评估服务中心组织人员对一系列公共绩效管理基础理论开展了总结、整理和简单研究工作并撰写成文章，旨在为相关理论和实务研究者提供参考,方便大家系统学习。现推出第二篇：管理控制理论。

公共绩效管理的基础理论之二：管理控制理论

一、管理控制理论的起源与发展

管理控制(management control)的思想源于早期管理学的研究与发展，早在19世纪，查尔斯·巴贝奇(Charles Babbage)对劳动分工与劳动效率的关系，薪资制度与生产效果与效率的关系进行研究，并对经理人如何实施管理和控制提出了建设性意见。弗雷德里克·温斯洛·泰勒(Frederick Winslow Taylor)是20世纪初期盛行的科学管理思想的代表人物，在其《科学管理原理》中可以发现，科学管理理论主要围绕强调控制标准、制度控制和严格控制这一主线，科学管理理论也奠定了管理控制思想的原则体系的基础。1920年弗朗西斯·M·劳森(Francis M Lawson)著述的《工业控制》一书被认为是第一部完全以管理控制为主题的著作，被后人评价为“将控制原理引入了科学管理，使得科学管理得以正确应用”。1928年亨利·法约尔(Henri Fayol)把控制作为组织的基本职能提出，认为控制适用于组织内的所有事情。20世纪中期，系统论的思想也被融入到管理控制的研究之中，系统论的引入学者引发了关于管理控制系统这一重要概念的基础研究，至此管理控制思想已经具备发展出自身理论的基础和条件。

从20世纪60年代开始,控制职能逐步被细分为运营控制(operating control)、管理控制和战略规划(strategic planning)，众多学者(如Anthony、Otley、Kaplan、Simons)的努力,管理控制理论体系不断得到完善,相关研究成果也陆续在企业战略实施过程中得到应用,新的管理控制模型和控制方法也不断涌现。其中比较有代表性观点有：

安东尼（Anthony）把管理控制定义为“管理者为实现组织目标而有效率和效果地使用和分配资源的过程”。1998年，安东尼进一步拓展了管理控制的定义，认为管理控制是“管理者影响组织中的其他成员以落实组织战略的过程”。他将计划和控制行为区分为战略规划、管理控制和任务控制三种类型，战略规划的重点是实现长期目标，任务控制的重点是短期工序的运行，而管理控制介于两者之间，是落实组织战略的一种工具。

玛金（Machin）认为管理控制是管理者为了实现组织目标，富于效率和效果地获取和使用资源的过程，管理控制系统是为了便于管理控制而设计的那些正式的、系统性发展的、组织范围的数据处理系统。

奥特利(Otley)等人在斯科特(Scott)关于组织进化四阶段分类的基础上提出了管理控制的四种研究视角,即封闭理性视角(closed rational perspective)、封闭自然视角(closed natural perspective)、开放理性视角(open rational perspective)和开放自然视角(open natural perspective)。这四种研究视角基本反映了管理控制理论研究的演进轨迹,并具有明显的时代背景特征。

表1 管理控制理论的演进阶段^①

时间	理论视角	环境特征	理论背景	控制重点	控制工具	主要研究方法	代表人物
20世纪60年代之前	封闭理性	4S	古典理论	数字财务信息会计信息	杜邦财务控制系统全面预算管理绩效棱柱	观察思辨研究实证分析归纳法	Fayol Drucker Anthony
60-80年代	封闭自然	渐进	行为理论	员工行为非财务指标	行为会计全面质量管理	博弈论成本效用函数演绎建模	Hopwood Lowe Machin
80-90年代	开放理性	4D	系统论权变论	资金和实物资本等有形资产	作用成本分析超越预算	规范分析概念性研究实证分析	Ouchi Otley Berry
90年代至今	开放自然	复杂多样	激进观点	资源、能力、人力、文化等无形资产	经济增加值平衡记分卡控制杠杆绩效管理系统	实地研究案例研究	Gupta Simons Kaplan Otley

4S：静态(static)、单一(single)、简单(simple)、安全(safe)

4D：动态(dynamic)、多样(diverse)、困难(difficult)、危险(dangerous)

资料来源：《国外管理控制理论研究脉络梳理与模型评介》

二、管理控制理论的主要内容

（一）管理控制的概念

理论界对管理控制概念的界定大致可分为两种类型。一是广义管理控制（administrative control），认为管理控制是组织采取的引导员工实现组织目标的所有方法和手段，强调管理控制就是管理的控制职能。二是狭义管理控制（management control），以控制论为理论基础研究管理控制问题，认为管理控制是“经理人员为实现组织目标而确保资源使用和分配有效果和有效率的过程”，是为组织信息的寻找、收集、传输、处理和反馈而设计的系统，目的在于确保组织适应外部环境的变化，并使员工的工作行为根据一系列经营目标加以衡量，以使二者的差异得以协调和纠正。它的目标是经营管理活动的效率和效果，控制主体是管理层，控制对象是战略执行过程。

（二）管理控制的内容要素

我国学者张相洲在其《管理控制论》^②中对管理控制的内容要素进行了研究。从管理控制的内容领域看，管理控制系统是由人力资源系统、财务价值控制系统、作业控制系统、管理信息控制系统构成。人力资源控制是管理控制的首要内容，管理者是通过他人的工作来实现其目标的，管理者控制的对象首先是组织的人力资源；财务价值控制系统是管理控制系统的核心，从价值量的角度反映组织整体的管理控制的效率和效果；所谓“作业”，是指从劳动力、原材料等资源到最终产品及服务的转换过程，作业控制系统正是用来评价一个组织的转换效率；管理信息系统是链接人力资源系统、财务价值控制系统及作业控制系统的纽带。

三、管理控制理论与公共绩效管理

（一）公共绩效管理

无论是公共部门管理、公共项目建设还是公共政策制定，其最典型的特征都是它们所包含的公共属性，这就决定了公共绩效必须以实现公共利益为最终目标。公共的本质不在于是政府财政投入还是社会资本投资，而是在于追求公共利益、注重社会效益。主要体现在管理社会公共事务、满足社会公共需要、协调社会利益关系以及解决社会矛盾等方面。

公共绩效管理具有兼顾公平与效率的双重任务，实施公共绩效管理的目的：一方面要在满足社会公共需求方面提供更加优质、高效的公共产品和公共服务；另一方面要在满足社会公众期望方面实现并维护公共资源分配公平和公正。

（二）公共绩效与管理控制

从严格意义上分析，管理控制理论适用于所有组织的管理过程，而当前公共绩效管理部分体现了管理控制理论，但并不完善，主要原因在于一是我国对管理控制理论的研究尚不全面，且多以企业组织管理作为模型；二是公共绩效管理与传统的组织管理存在较大的差异，必须采取更加开放的视角，对难以量化的外部因素和公共影响进行分析，并结合公共绩效管理的目标，设计管理控制系统模型，才能全面的应用管理控制理论。

（三）公共绩效管理控制系统

1.管理控制系统

图1①为传统意义的管理控制系统，体现了管理控制系统的基础原则。管理控制系统是封闭循环的，箭头链接表示相关要素相互作用，同时所有要素均受到外部环境因素影响。